รัฐบาลใช้หลักการใดจัดลำดับความสำคัญ

รัฐบาลใช้หลักการใดจัดลำดับความสำคัญ

ทัศนะวิจารณ์ : ดร.เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์ กรุงเทพธุรกิจ วันอังคารที่ 30 พฤษภาคม พ.ศ. 2549

มติของคณะรัฐมนตรีวันที่ 23 พฤษภาคม 2549 ที่จะดึงโครงการเมกะโปรเจค ได้แก่ รถไฟฟ้า 3 สาย คือ สายสีม่วง สีน้ำเงิน และสีแดง ออกจากโครงการโมเดิร์นไนเซชั่น เพื่อมาดำเนินการก่อน โดยให้เหตุผลว่าเป็นไปตามลำดับความสำคัญ แต่คำถามคือ “โครงการรถไฟฟ้าทั้ง 3 สายมีลำดับความสำคัญสูงสุดจริงหรือไม่”

ในช่วงรัฐบาลทักษิณ 1 คณะทำงานนโยบายเศรษฐกิจของกระทรวงการคลัง ที่มีนายโอฬาร ไชยประวัติ เป็นประธาน ได้เห็นชอบหลักการจัดลำดับความสำคัญของโครงการเมกะโปรเจค โดยมีหลักการ 4 ประการคือ โครงการที่ให้ผลตอบแทนสูง โดยดูจาก Internal Rate of Return (IRR) โครงการที่ให้ผลตอบแทนเร็ว โครงการที่มีการนำเข้าปัจจัยการผลิตต่ำ และโครงการที่มีการสร้างรายได้เป็นเงินตราต่างประเทศ

ต่อมาสำนักงานเศรษฐกิจการคลังได้ทำการศึกษาเพื่อจัดลำดับความสำคัญของโครงการเมกะโปรเจค ตามหลักการ 4 ประการข้างต้น ผลการศึกษาพบว่า โครงการโทรคมนาคมมีลำดับความสำคัญสูงสุด โครงการด้านการศึกษาและสาธารณสุข โครงการที่อยู่อาศัย โครงการคมนาคมทางอากาศ โครงการเกษตรกรรมและชลประทาน โครงการพลังงาน มีความสำคัญรองลงมาตามลำดับ และโครงการคมนาคมทางบก (รวมทั้งรถไฟฟ้า) มีลำดับความสำคัญต่ำ

แต่รัฐบาลไม่ได้จัดลำดับความสำคัญตามที่ได้ศึกษาไว้ โดยให้ความสำคัญกับโครงการรถไฟฟ้ามากกว่าโครงการด้านน้ำ ทั้งที่โครงการด้านน้ำมีลำดับความสำคัญสูงกว่า สังเกตได้จากโครงการด้านน้ำถูกลดเป้าหมายลงเรื่อย ๆ เพราะจากการศึกษาของหน่วยราชการพบว่า หากดำเนินโครงการน้ำทั้งระบบต้องใช้งบ 1 ล้านล้านบาท แต่รัฐบาลเปิดตัวโครงการเมื่อ 23 กรกฎาคม 2546 ประกาศจะใช้เงินลงทุน 4 แสนล้านบาท แต่ต่อมาลดลงเหลือเพียง 2 แสนล้านบาท ขณะที่โครงการรถไฟฟ้ากลับได้รับความสำคัญมากขึ้น จากเดิมที่รัฐบาลประกาศสร้างรถไฟฟ้า 7 สาย แต่ต่อมากลับเพิ่มขึ้นอีก 3 สาย เป็น 10 สาย ทั้ง ๆ ที่อีก 3 สายที่เพิ่มขึ้นยังไม่มีผลการศึกษา

คำถามคือ “รัฐบาลใช้หลักเกณฑ์อะไรในการจัดลำดับความสำคัญ” ในเมื่อไม่ใช่หลักการในเชิงวิชาการที่ได้มีการศึกษาไว้แล้ว คำถามต่อมา คือ “เหตุใดรัฐบาลจึงเลือกทำรถไฟฟ้า 3 สายดังกล่าวก่อน” แต่ไม่เลือกอีก 7 สายที่เหลือ

คำตอบหนึ่งของคำถามนี้ น่าจะเป็นประเด็นความพร้อมในการลงทุน เพราะรถไฟฟ้าทั้ง 3 สาย ได้มีการศึกษาและออกแบบไปมากกว่าหลาย ๆ สาย แต่มีข้อที่น่าสังเกตว่า เหตุใดรัฐบาลจึงไม่เลือก ทำโครงการรถไฟฟ้าสายสีเขียวอ่อน และเขียวเข้มก่อน ทั้ง ๆ ที่มีความพร้อมและมีความสำคัญสูง

หากเปรียบเทียบลำดับความสำคัญของโครงการรถไฟฟ้าสายต่าง ๆ โดยใช้หลักการ 4 ประการข้างต้น เราจะพบว่า หลักการด้านระยะเวลาให้ผลตอบแทน การนำเข้าปัจจัยการผลิต และการสร้างรายได้เป็นเงินตราต่างประเทศ ไม่น่าจะแตกต่างกัน ดังนั้นลำดับความสำคัญของโครงการรถไฟฟ้าจึงสามารถพิจารณาได้จากหลักการเดียวเท่านั้น คือ อัตราผลตอบแทนของการลงทุน โดยดูจากดัชนี IRR

ผลการศึกษาของสำนักงานนโยบายและแผนการขนส่งและจราจรพบว่า รถไฟฟ้าสายสีเขียวอ่อนและเขียวเข้ม (ส่วนต่อขยาย BTS) เป็นโครงการที่มีอัตราผลตอบแทนสูงกว่าสายอื่น (ตารางที่ 2) แต่รัฐบาลกลับไม่สนับสนุนการลงทุนในรถไฟฟ้า 2 สายนี้ก่อน และดูเหมือนมีทีท่าพยายามกีดกันไม่ให้ กทม.ทำส่วนต่อขยาย BTS ด้วย

ข้อสรุปของพฤติกรรมดังกล่าวของรัฐบาลที่น่าจะเป็น คือ เป็นเหตุผลทางการเมือง เป็นสำคัญ ด้วยเหตุนี้ หลักการในการจัดลำดับความสำคัญของรัฐบาลนี้ จึงเป็นไปเพื่อคะแนนนิยมทางการเมืองเป็นสำคัญ มิใช่เพื่อผลประโยชน์โดยส่วนรวมของประเทศชาติ
บทความ ของ ศาสตราจารย์ ดร. เกรียงศักดิ์ เจริญวงศักดิ์ (Profressor Kriengsak Chareonwongsak, Senior Fellow at Harvard University's Center of Business and Government and an Associate) credit by www.kriengsak.com

โตไปแล้วไม่โกง คำตอบจากฮ่องกง

โตไปแล้วไม่โกง คำตอบจากฮ่องกง
เกียรติอนันต์ ล้วนแก้ว กรุงเทพธุรกิจ วันศุกร์ที่ 30 กรกฎาคม พ.ศ. 2553

ทฤษฎีเศรษฐศาสตร์เชื่อว่า คนเราตัดสินใจโดยการเปรียบเทียบผลประโยชน์ที่ได้กับต้นทุนที่เกิดจากการเลือก เมื่อนักเศรษฐศาสตร์นำเอาแนวคิดนี้มาประยุกต์ใช้กับการแก้ปัญหาคอร์รัปชัน ข้อเสนอสูตรสำเร็จที่ออกมา คือ ต้องเพิ่มเงินเดือนให้กับข้าราชการ และนักการเมือง ควบคู่ไปกับการกำหนดบทลงโทษที่รุนแรง มีการบังคับใช้ที่เข้มงวด ไม่เลือกหน้าอินทร์หน้าพรหม

แม้ว่าข้อเสนอนี้ มีความสมเหตุสมผลเป็นอย่างยิ่ง แต่ในทางปฏิบัติแล้ว แทบจะเป็นไปไม่ได้เลย เพราะหากปัญหาคอร์รัปชันเป็นเรื่องใหญ่ของประเทศ นั่นก็แสดงว่า คนใหญ่คนโตของประเทศเองก็ต้องมีเอี่ยวด้วยไม่มากก็น้อย แล้วจะหวังให้คนเหล่านี้จริงจังกับการปราบคอร์รัปชันได้อย่างไร

นักเศรษฐศาสตร์ชาวสเปนสองท่านชื่อว่า Esther Hauk Maria และ Saez-Marti ได้พัฒนาแบบจำลอง โดยใช้ฮ่องกงเป็นกรณีศึกษา เพื่อแสดงให้เห็นว่า แม้แต่ประเทศที่คนใหญ่คนโตโกงกินกัน ก็ยังมีโอกาสที่จะหลุดพ้นจากวังวันแห่งความสิ้นหวังนี้ได้ หากสภาพทางวัฒนธรรมเป็นใจ

แบบจำลองที่พัฒนาขึ้นมา ใช้ข้อมูลสถิติที่เกี่ยวข้องกับการคอร์รัปชันของฮ่องกงอดีต เพื่อวิเคราะห์ว่าเหตุใดการฮ่องกงถึงได้ประสบความสำเร็จมากขนาดนี้ การศึกษาของเขาได้ข้อสรุปเป็น 2 ข้อ ดังนี้

ข้อแรก การเพิ่มต้นทุนในการคอร์รัปชันด้วยการเพิ่มบทลงโทษให้รุนแรงขึ้นควบคู่ไปกับการพัฒนาระบบการจัดเก็บข้อมูลกิจกรรมของภาครัฐและการตรวจสอบการทำงานของข้าราชการและนักการเมืองอย่างเข้มข้นมีผลทำให้การคอร์รัปชันลดลงได้

ข้อที่สอง การจะปราบปรามคอร์รัปชันให้ได้ผลเต็มเม็ดเต็มหน่วยจะต้องให้ทำควบคู่ไปกับการให้การศึกษาอย่างต่อเนื่องยาวนาน เพื่อสร้างวัฒนธรรมใหม่ที่ต่อต้านการคอร์รัปชันเข้าไปแทนที่วัฒนธรรมเดิมๆ ซึ่งเพิกเฉยต่อปัญหานี้

แทนที่จะยกเอาแบบจำลองของเขามาอธิบาย เราจะมาดูกันว่า ในทางปฏิบัติแล้ว ฮ่องกงเขาปราบคอร์รัปชันสำเร็จได้อย่างไร

ในปี 2517 ฮ่องกงได้จัดตั้งคณะกรรมการอิสระเพื่อการต่อต้านคอร์รัปชัน (Independent Commission Against Corruption หรือ ICAC) ตอนนั้นก็ไม่ค่อยมีใครตั้งความหวังกับ ICAC สักเท่าไร คิดว่าสุดท้ายคงไม่แคล้วลงเอยเหมือนกับความพยายามหลายครั้งก่อนหน้านี้

แต่แล้ว ICAC ก็ได้สร้างความประหลาดใจให้กับชาวฮ่องกงและชาวโลกที่สนใจติดตามการทำงานของพวกเขา การคอร์รัปชันของฮ่องกงค่อยๆ ลดลงอย่างต่อเนื่อง ถึงแม้จะไม่สามารถสยบปัญหานี้อย่างราบคาบ แต่เกาะฮ่องกงก็สะอาดและสูงขึ้นเป็นกอง

ความสำเร็จของ ICAC เกิดจากการใช้มาตรการทางกฎหมายควบคู่ไปกับการสร้างชุดคุณค่าใหม่ให้แก่สังคม เพราะทีมงานเชื่อว่า “ทัศนคติ” ของประชาชนเกี่ยวกับการคอร์รัปชันมีความสำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าวิธีการแก้ปัญหา

ความล้มเหลวในอดีต เกิดจากการให้น้ำหนักกับการออกตัวบทกฎหมายซึ่งมีบทลงโทษรุนแรง แต่ไม่สามารถบังคับได้จริง ช่วงแรกๆ ก็ประสบความสำเร็จดี แต่พอผ่านไปสักพักหนึ่ง เมื่อคนเลิกสนใจติดตาม ปัญหาก็กลับมาอีก

สาเหตุที่ประชาชนไม่ได้ให้ความสำคัญกับปัญหาการคอร์รัปชันก็เพราะพวกเขาเติบโตมาในสังคมซึ่งแวดล้อมไปด้วยปัญหาการคอร์รัปชันจนกลายเป็นเรื่องปกติ ผลการสำรวจทัศนคติของคนวัยทำงานในปี 2520 พบว่า คนฮ่องกงกว่าครึ่งของกลุ่มตัวอย่างเห็นว่าคอร์รัปชันเป็นเรื่องปกติไม่ใช่ปัญหาที่ต้องได้รับการแก้ไข ประมาณหนึ่งในสามของกลุ่มตัวอย่างเห็นว่าการจ่ายเงินใต้โต๊ะให้ข้าราชการและนักการเมืองเพื่อให้งานของตนลุล่วงไปได้ไม่ใช่เรื่องผิด หากทำแล้วงานของเขาสามารถสำเร็จลุล่วงไปได้ก็จะทำอย่างแน่นอน

กลยุทธ์ของ ICAC แบ่งออกเป็นสองส่วน คือ “ปราบปราม” และ “เปลี่ยนแปลง” การปราบปรามเป็นกลยุทธ์ระยะสั้นเพื่อป้องกันไม่ให้ปัญหาคอร์รัปชันในช่วงนั้นลุกลามใหญ่โตไปกว่าเดิม การเปลี่ยนแปลงเป็นกลยุทธ์ระยะยาวเพื่อป้องกันไม่ให้การคอร์รัปชันกลับเป็นปัญหารุนแรงอีกในอนาคต

ICAC รู้ดีว่า การเปลี่ยนแปลงทัศนคติของคนรุ่นปัจจุบันซึ่งเติบโตมาในสภาพแวดล้อมที่ส่งเสริมให้มีการคอร์รัปชันนั้นแทบจะเป็นไปไม่ได้เลย ICAC จึงเลือกให้การศึกษาและอบรมเยาวชนรุ่นใหม่ตั้งแต่พวกเขาเริ่มต้นเรียนหนังสือให้รู้ว่าปัญหาการคอร์รัปชันว่าจะมีผลต่อตัวเขา ครอบครัว คนรอบข้าง และสังคมโดยรวมอย่างไร

วิธีการสอนก็ไม่ได้ให้น้ำหนักกับการบังคับนักเรียนท่องจำข้อเสียแล้วเอาไปตอบข้อสอบตอนปลายภาค กิจกรรมการศึกษาสารพัดรูปแบบได้ถูกซ้ำแล้วซ้ำเล่าเป็นเวลานานถึง 13 ปีใช้เพื่อเป้าหมายเพียงอย่างเดียวคือหล่อหลอมเยาวชนรุ่นใหม่เกิดความรู้สึกรังเกียจชิงชังต่อการคอร์รัปชัน

งานนี้ต้องใช้ความอดทนและพยายามเป็นอย่างสูงเพราะทีมงานต้องต่อสู้กับครอบครัวของเด็กๆ และสังคมรอบข้างซึ่งมีแต่จะตอกย้ำให้เด็กเห็นว่าการคอร์รัปชันไม่ใช่เรื่องเสียหายอะไร แต่ทีมงานก็ไม่ย่อท้อ เพราะพวกเขารู้ว่าในระยะยาว เด็กรุ่นใหม่พวกนี้แหละที่จะเข้าไปแทนที่คนรุ่นเก่า กลายเป็นตัวอย่างของเยาวชนรุ่นหลังอีกนับไม่ถ้วน เมื่อพวกเขากลายเป็นพ่อแม่คน เขาก็จะอบรมสั่งสอนสิ่งที่ได้รับการถ่ายทอดให้กับลูกหลาน เมื่อเขามีหน้าที่การงาน เขาก็จะเป็นผู้เข้าไปเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมขององค์กร หากเขาไปเล่นการเมือง พวกเขาก็จะมีภูมิต้านทานไม่ตกเป็นเหยื่อของการคอร์รัปชันได้โดยง่ายเหมือนคนรุ่นก่อน

ในปี 2529 ได้มีการสำรวจทัศนคติของคนรุ่นต่างๆ พบว่า เด็กรุ่นใหม่อายุ 15-24 ปี กว่าร้อยละเจ็ดสิบห้าเห็นว่าปัญหาการคอร์รัปชันคือปัญหารุนแรงของสังคม ในปี 2542 ร้อยละแปดสิบของเด็กในกลุ่มอายุเดียวกันนี้เห็นด้วยกับการกำจัดปัญหาคอร์รัปชันให้หมดไปจากเกาะฮ่องกง

เดี๋ยวนี้ ฮ่องกงกลายเป็นสถานที่ที่คอร์รัปชันแทบจะสูญพันธุ์ไปแล้ว ความสำเร็จของ ICAC ได้กลายเป็นตัวอย่างให้แก่หน่วยงานต่อต้านการคอร์รัปชันของหลายประเทศ และกลายเป็นกรณีศึกษาในชั้นเรียนวิชาการปราบปรามคอร์รัปชันทั่วโลก

บทเรียนของฮ่องกง น่าจะเป็นความหวังให้แก่เราได้ว่า หากตั้งใจจริง และช่วยกันทำอย่างต่อเนื่อง โครงการ “โตไปไม่โกง” ของเราก็มีสิทธิสำเร็จได้เหมือนกัน